Mercado

Autonomia do regulador não invalida influência do poder político

23/10/2017 - 10:32, featured, Finanças

Apesar de estarem dependentes do poder político, as entidades reguladoras gozam, em Angola, de autonomia administrativa e financeira, e possuem património próprio. Melhorar a eficácia e a eficiência do serviço público é o objectivo, não perdendo de vista a superintendência exercida pelo ministério do sector regulado.

A mudança de paradigma económico na década de 1980, com a privatização de sectores até então predominantemente públicos, incluindo sectores ligados à produção e distribuição de bens e serviços essenciais, levou à necessidade de salvaguardar o interesse público.

Mesmo privatizados, serviços como o fornecimento de electricidade, água ou telecomunicações mantiveram uma série de obrigações de serviço público. Era preciso garantir a qualidade do serviço, a universalidade, a acessibilidade. A economia de mercado neoliberal, baseada no primado da concorrência, tinha, não obstante, de ser supervisionada.
O Estado passou, assim, de produtor ou fornecedor de bens e serviços a regulador. A regulação dos vários sectores da economia foi entregue a agências, inspiradas no modelo norte-americano. E a lógica inverteu-se: as empresas públicas continuaram – e continuam – a existir, mas agora subordinadas às leis da concorrência. Os serviços públicos deixam de estar à margem dos mercados fazem agora parte do próprio mercado.

A ainda jovem economia de Angola não foge à regra, principalmente nos últimos anos, com a crescente e continuada progressão do sector privado. São várias as entidades regulatórias em actividade no País, desde institutos públicos, como o Instituto Regulador dos Serviços de Electricidade e do Abastecimento de Águas e Saneamento de Águas Residuais e o Instituto Regulador da Construção Civil e Obras Públicas.

O primeiro tem a tarefa de regular o sector da electricidade e da água, o segundo tem a seu cargo a regulação e fiscalização do sector da construção civil. Outros exemplos incluem a ARSEG, que supervisiona o sector dos seguros, ou o Instituto Angolano das Comunicações, que regula o sector das telecomunicações. Existem vários modelos de regulação, adaptados às realidades locais. Na União Europeia, por exemplo, as entidades reguladoras e a sua autonomia e independência dependem, fundamentalmente, do quadro legal comunitário, traduzido em tratados, e na própria actuação da Comissão Europeia, dividida em subcomissões, dirigidas pelos comissários europeus. A nível nacional, são geralmente os governos que definem os mandatos dos reguladores, que assumem o que pode ser definido como forma do Estado assegurar a salvaguarda do interesse público . “Em Angola, existe o modelo da regulação governamental.

De acordo com a Constituição angolana, cabe ao Executivo dirigir a política geral de governação do País e da Administração Pública”, explica um jurista contactado pelo Mercado, ressalvando: “Existem, contudo, no plano jurídico nacional, entidades separadas organicamente do Executivo e com atribuições em matéria de regulação da actividade económica, enquanto formas de desconcentração e descentralização administrativas.”
O objectivo é “melhorar a eficácia e eficiência do serviço público, mediante a redução dos níveis hierárquicos e consequente eliminação de estruturas internas que se revelam inadaptadas à necessidade de simplificação, celeridade e obtenção de resultados na actividade do sector público administrativo”, precisa.

Opinião semelhante tem João Bravo da Costa, do escritório de advogados PLMJ. “Existe uma autonomia administrativa e técnica entre os reguladores e o poder Executivo em Angola (sendo o órgão de cúpula o Presidente da República). Nos termos da legislação aplicável, esta autonomia é bastante vincada. Não obstante, a verdade é que todos os cargos dos reguladores são nomeados pelo Presidente da República, na qualidade de titular máximo do poder executivo e, portanto, nessa vertente, existe sempre uma certa relação de dependência entre os reguladores e o Executivo.”

O sistema regulatório angolano é, actualmente, composto por entidades diversas, mas que têm em comum o facto de serem dotadas de autonomia administrativa, financeira e património próprio, como os institutos públicos referidos. Estas entidades regem-se pelos respectivos Estatutos e pelas regras de criação, estruturação e funcionamento dos institutos públicos, estabelecidas pelo Decreto Legislativo Presidencial n.º 2/13, de 25 de Junho. E, embora possuam autonomia reforçada em termos administrativos, financeiros e com património próprio, tal autonomia “não pode confundir-se com independência, uma vez que o recurso a institutos públicos com funções de regulação pressupõe o exercício das suas atribuições no respeito pela superintendência exercida pelo ministério da área do sector regulado”, refere o jurista contactado pelo Mercado.

Supervisão financeira, a ‘mãe’ de todas as regulações

O crescimento do sector financeiro em escala, alcance e capacidade lucrativa em relação ao tamanho real da economia global tornou a supervisão financeira na mais importante de todas as regulações. Ironicamente, a finaceirização da economia só foi possível graças a uma série de medidas tomadas para desregulamentar o sector financeiro e liberalizar os fluxos de capitais internacionais. Os defensores da desregulação financeira argumentam que a financeirização fornece uma forma superior de lidar com o risco , citando, invariavelmente, a famosa “mão invisível” de Adam Smith, a ‘força natural’ que guia o mercado livre quando os seus intervenientes agem unicamente em interesse próprio, originando, no final, benefícios para todos.

A regulação e a supervisão financeira cabem aos bancos centrais, com níveis diferentes de autonomia em relação ao poder político. É aos bancos centrais que cabe assegurar um sistema financeiro saudável.

Existe, globalmente, consenso em relação ao papel dos bancos centrais e qual a independência que devem possuir para melhor defender o sistema financeiro. Há pouco tempo, o presidente do Banco Central Europeu veio a público defender a independência dos bancos centrais como garante da estabilidade dos preços e dos próprios resultados da economia. “Hoje em dia, os bancos centrais da maior parte dos países são independentes, mas estão sujeitos a um mandato estabelecido pelos legisladores, que em troca pedem explicações ao banco central”, afirmou Mario Draghi, para quem essa mesma independência tornou possível que a comunicação das políticas monetárias seja hoje mais transparente. Opinião diferente tem Wolfgang Münchau. “A independência dos bancos centrais requer mais do que um amplo acordo sobre a meta em si”, escreveu recentemente o conhecido colunista do Financial Times, ressalvando que a independência dos bancos centrais “não é a ordem natural das coisas”. “Até há pouco tempo, grande parte dos bancos centrais costumava ser agências governamentais, e estavam sujeitas a instruções políticas, geralmente do ministro das Finanças. Tornaram-se independentes depois de um período de instabilidade de preços nos anos 70 do século passado, e a década de 1980 produziu um consenso em muitos países sobre o que um banco central deveria fazer”, refere o colunista.

Prevenir riscos

Em Angola, uma das grandes preocupações quer do Governo, quer do banco central tem sido, nos últimos tempos, o fortalecimento da regulação do sistema bancário para evitar situações de crise.

Um passo importante foi dado com a criação, este ano, do Conselho Nacional de Estabilidade Financeira (CNEF) , instrumento que já constava da proposta de lei do Código de Valores Mobiliários aprovada em Janeiro de 2015. Este conselho de peritos congrega todos os supervisores do sistema financeiro angolano, como o Ministério das Finanças, o Banco Nacional de Angola, a Comissão do Mercado de Capitais e a ARSEG. O CNEF é um órgão público de natureza consultiva que tem como missão a implementação de mecanismos de “promoção da estabilidade financeira e de prevenção de crises sistémicas no sistema financeiro angolano”.

Influência do poder político Partindo do princípio de que não se deve confundir a regulação pública com a intervenção do Estado na economia, em Angola como em grande parte do mundo, cabe ao poder político nomear os quadros dirigentes das agências e autoridades regulatórias, com raras excepções. “No quadro legal nacional, cada entidade reguladora está adstrita a um ministério, cujo titular é o responsável pelo sector de actividade sobre a qual incide a actuação da entidade reguladora”, explica o jurista contactado pelo Mercado. “Não obstante a autonomia técnica, a verdade é que, pelo facto de serem nomeados pelo titular do poder executivo, a capacidade do Executivo para influenciar os reguladores é intrínseca à própria nomeação.

Mas também é verdade que os reguladores ‘mexem-se’. E só poderão definir o seu modo de actuação tendo por base a politica instaurada pelo Executivo para aquele sector especifico”, afirma, por sua vez, João Bravo da Costa. O advogado da Angola Desk da PLMJ conclui: “Ter um regulador que em nada fosse influenciado pelo Executivo seria como ter um braço num corpo cuja autonomia desse braço fosse tão grande, que, ao não obedecer ao cérebro pois é autónomo –, entraria em descoordenação com o outro braço.” Assim, a superintendência exercida traduz-se na faculdade que assiste ao Executivo de definir as linhas fundamentais e os objectivos principais da actividade dos institutos, para além de designar os respectivos dirigentes. Cabe também ao poder político indicar os objectivos, estratégias, metas e critérios de oportunidade político-administrativa, com enquadramento sectorial e global na Administração Pública e no conjunto das actividades económicas, sociais e culturais do País, e aprovar o estatuto e o plano de carreiras do pessoal do quadro, bem como a tabela salarial dos que não estejam sujeitos ao regime da função pública. Por fim, cabe também a o Executivo autorizar a criação de representações locais.

E,  depois  de  criados,  são  os  reguladores  inamovíveis?
O jurista responde ao Mercado, começando por contextualizar: “As entidades reguladoras só podem ser criadas quando se reconheça a necessidade de realização da atribuição do sector através de entidade especializada, estando sujeitas ao princípio da especialidade, isto é, apenas podem prosseguir os fins específicos que justificaram a sua criação.” Por isso mesmo, refere, “devem, todavia, ser extintas quando tenha decorrido o prazo para o qual tenham sido criadas, quando, em geral, tenham sido alcançados os fins que deram lugar à sua criação ou se tenha tornado impossível a sua prossecução”. A extinção pode ainda ser justificada “quando o Estado tiver de cumprir obrigações assumidas pelos órgãos do instituto para as quais o respectivo património se revele insuficiente”.

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